SARAJEVO, Zakon o javnim nabavkama BiH propisuje transparentno, efikasno i racionalno trošenje javnog novca. U praksi to izgleda drugačije
U Bosni i Hercegovini se putem javnih nabavki svake godine potroše značajne sume javnog novca. Prema zvaničnim, iako nepotpunim, podacima Agencije za javne nabavke BiH, u 2015. godini potrošeno je milijardu i po konvertibilnih maraka na nabavke različitih roba, usluga i radova od privatnih kompanija. No, ukupna vrijednost nabavki u BiH je znatno veća ukoliko se uzmu u obzir i nabavke koje su izuzete od primjene Zakona o javnim nabavkama, kao i nabavke koje se provode, a o njima javne institucije ne podnose izvještaje nadležnoj Agenciji za javne nabavke.
Upravo zbog činjenice da se radi o značajnim finansijskim sredstvima koje putem ugovora “prebacuju” iz javnog u privatni sektor, javne nabavke su podložne korupciji više nego ijedna druga oblast u javnom sektoru. Brojni su načini na koji se javne nabavke mogu zloupotrijebiti za sticanje lične koristi, a nauštrb javnog interesa: rukovodilac javnog organa i privatna kompanija mogu sklopiti dogovor da se raspiše nabavka za koju nema realne potrebe, ili da se provede javna nabavka čija je procijenjena vrijednost daleko iznad stvarne. Ili pak postupak javne nabavke može biti sproveden u potpunosti u skladu sa zakonom, no da u realizaciji ugovora dođe do povećavanja cijene u odnosu na dogovorenu, isporuke proizvoda lošijega kvaliteta, produžavanja rokova, pa tako građani plaćaju visoku cijenu za lošu uslugu.
Sistem javnih nabavki
Na brojne zloupotrebe nije imun ni sistem javnih nabavki BiH. Iako je 2014. godine usvojen novi Zakon o javnim nabavkama BiH koji propisuje pravila i procedure kojima se osigurava transparentno, efikasno i racionalno trošenje javnog novca putem javnih nabavki, u praksi se ova pravila često zaobilaze, o čemu svjedoče nalazi revizorskih ureda, monitoring izvještaji nadležne Agencije za javne nabavke, rješenja na osnovu žalbi ponuđača na kršenje Zakona o javnim nabavkama, kao i istraživanja medija i nevladinih organizacija.
Naime, novi Zakon o javnim nabavkama je, između ostalog, nastojao riješiti dugogodišnji problem sistema javnih nabavki, a to je netransparentno provođenje postupaka javnih nabavki. U tom smislu, zakon je obavezao javne institucije da početkom godine objavljuju planove javnih nabavki u kojima će navesti sve javne nabavke koje namjeravaju provesti te godine, njihovu procijenjenu vrijednost, vrstu postupka, te vrijeme raspisivanja tendera, a sve kako bi se izbjegle ad hoc, nepovoljne nabavke ili kašnjenja u potpisivanju ugovora, te kako bi ponuđači mogli planirati svoje ponude, a zainteresirana javnost mogla pratiti provođenja javnih nabavki od same faze planiranja pa do realizacije. No, prema nalazima revizije, planiranje javnih nabavki još uvijek predstavlja jednu od najslabijih tačaka sistema javnih nabavki budući da institucije griješe prilikom procjenjivanja stvarnih potreba za nabavkama, dok se vrijednost nabavke određuje a da se prethodno ne istraži tržište.
Planirali 14, a sproveli 206 direktnih sporazuma
U praksi se dešava da provedene nabavke znatno odstupaju od planiranih, kao što je, na primjer, slučaj Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove koja je, prema revizorskom izvještaju, 2014. godine planirala 14 direktnih sporazuma, a provela 206. Inače, direktni sporazum je vrsta postupka u kojem se ne objavljuje javni poziv na koji se može prijaviti bilo koji ponuđač, već se ugovor dodjeljuje nakon što institucija pismeno zatraži od jednog ili više ponuđača da dostavi svoju ponudu, na osnovu čega odlučuje o prihvatanju takve ponude. Ova vrsta postupka se provodi za vrijednosti nabavke do 6.000 KM, a s obzirom da predstavlja nabavku sa ograničenim stepenom transparentnosti, organizacije civilnog društva između ostalog traže da se zakonom ograniči broj direktnih sporazuma koji se mogu sklopiti u jednoj godini.
Osim revizorskih ureda, probleme u izradi i provođenju planova javnih nabavki u BiH zabilježio je i Fond otvoreno društvo, koji je tokom protekle dvije godine pratio regularnost oko 200 konkretnih postupaka javnih nabavki. Tokom istraživanja, uočili su da u velikom broju institucija dolazi do brojnih izmjena i dopuna javnih nabavki tokom godine. Tako se u slučaju Zavoda za izgradnju Kantona Sarajevo godišnji plan javnih nabavki za 2016. godinu izmijenio osam puta. Takođe, dešava se da se tokom godine pokreću postupci koji su drugačiji od planiranih, što je primijećeno na primjeru Bolnice Travnik, gdje je nabavka medicinskog materijala prvobitno procijenjena na 53.000 KM, a u realizaciji smanjena na 30.300 KM, što je u konačnici rezultiralo da se postupak umjesto otvorenim, provodi manje transparentnim konkurentskim zahtjevom.
“Može se konstatovati da većina ugovornih organa ne ispunjava osnovne preduslove dobrog planiranja, kao što su: praćenje stanja zaliha, racionalno upravljanje troškovima, te dobro poznavanje potreba korisnika. Uglavnom se ne vrši ozbiljnije istraživanje tržišta, niti se obezbjeđuju informacije o potencijalnim ponuđačima, intenzitetu konkurencije, prisutnosti rizika dogovaranja između ponuđača, što je sve bitno da bi mogla da se planira vrsta postupka u kome će se sprovesti nabavka, kao i način na koji će se odrediti tehničke specifikacije i ostali elementi tenderske dokumentacije. Tako se, recimo, usluge štampanja kod Ministarstva odbrane BiH ili Vlade Brčko Distrikta BiH provode kroz više tendera bez adekvatnog odgovora zbog čega se to radi na takav način. Svakako bi veće nabavke usluge štampanja imale efekat na smanjenje cijena, a možda i na sam kvalitet usluge”, navodi Mervan Miraščija iz Fonda otvoreno društvo, sumirajući neke od rezultata dvogodišnjeg istraživanja.
Pojedini ugovorni organi ne objavljuju svoje planove nabavki iako su prema zakonu dužni to uraditi. Istraživanje koje je u maju 2016. godine provela Analitika, a koje je imalo za cilj da ustanovi dostupnost informacija (između ostalog, i informacija o javnim nabavkama) na zvaničnim web-stranicama 68 institucija na državnom nivou, pokazalo je da 28 posto institucija nema objavljen plan javnih nabavki. Skoro 50 posto institucija ne objavljuje ni informacije o osnovnim elementima ugovora, gdje se navode i sve izmjene ugovora do kojih dođe u toku realizacije ugovora, iako je i to zakonska obaveza.
Pregovaranje bez javnog poziva za dostavljanje ponuda
Naročito problematičan način ograničavanja transparentnosti u javnim nabavkama u BiH jeste neutemeljena i česta upotreba pregovaračkih postupaka bez objave obavještenja. To je postupak u kojem se skoro pa potpuno isključuje konkurencija, budući da se ne objavljuje javni poziv za dostavljanje ponuda, već se umjesto toga direktno pregovara s jednim ili više ponuđača o uslovima ugovora.
S obzirom da se ova vrsta postupka provodi daleko od očiju javnosti, putem direktnog dogovora između ugovornog organa i odabrane kompanije, gdje postoji rizik od zloupotreba i sklapanja štetnih ugovora, zakon striktno propisuje da se pregovarački postupak može provesti samo u uslovima krajnje hitnosti, nastale usljed događaja koje ugovorni organ nije prouzrokovao i koje nije mogao predvidjeti, ili, na primjer, kada se iz objektivnih i dokazivih razloga ugovor može dodijeliti samo određenom dobavljaču.
Shodno tome, institucija koja koristi pregovarački postupak bez objave obavještenja mora dokazati da je upotreba ove vrste postupka bila opravdana, odnosno da su postojali objektivni i legitimni razlozi za upotrebu ove vrste netransparentnog postupka. Međutim, praksa pokazuje da se pregovarački postupak koristi i u nabavkama koje se nikako ne mogu kvalifikovati kao hitne.
Tokom monitoringa javnih nabavki, Agencija za javne nabavke BiH je tokom 2015. godine zabilježila da su javni organi pregovaračke postupke bez objave obavještenja provodili u slučajevima nabavke potrošačkog materijala, inventara i tonera, nabavke policijskih cipela-gležnjača, zatim nabavke liste tehničkih pravila iz oblasti transporta i distribucije prirodnog gasa, ušnih markica za stoku, nabavke klupa, drugim riječima, za nabavke koje su javni organi mogli i trebali na vrijeme planirati.
Unaprijed naštimani kriteriji
S druge strane, nabavke mogu biti provedene otvorenim postupkom gdje je ispoštovan princip transparentnosti, no da se u tenderskoj dokumentaciji propišu kriteriji koji unaprijed favorizuju određenu kompaniju. Takvi primjeri su, prema rezultatima monitoringa javnih nabavki koje je proveo Fond otvoreno društvo u BiH, najvidljiviji kada se prati nabavka automobila ili nabavka određene vrste opreme.
“Diskriminacija kroz tehničke specifikacije se, možda, i najčešće javlja kroz nastojanje ugovornog organa da u tehničkim specifikаcijаmа “prepiše” tehničke kаrakteristike i dimenzije predmeta koji nudi određeni ponuđač. Tako je realizovana i nabavka automobila za potrebe Parlamentarne skupštine BiH krajem 2014., odnosno tokom 2015. godine. Predmet se odnosio na nabavku četiri putnička automobila putem otvorenog postupka. Procijenjena vrijednost je iznosila 270.000 KM, dok je najbolja ponuda, koja je ujedno i prihvaćena, iznosila 267.686,60 KM. Izbor dobavljača je realizovan putem otvorenog postupka, a ponude su dostavila tri ponuđača koja su ponudila isto vozilo marke Passat. Način na koji su tenderskom dokumentacijom definisane osnovne tehničke karakteristike koje ponuđena vozila treba da ispunjavaju – dužina vozila, vrsta motora, jačina, zapremina, pogon, potrošnja goriva, zapremina prtljažnika – ukazuju na mogućnost preferiranja određenog tipa vozila i ograničavanje konkurencije u predmetnoj nabavci”, ističe Mervan Miraščija iz Fonda otvoreno društvo.
On navodi da je problem ograničavanja konkurencije i favoriziranja pojedinih ponuđača vidljiv kroz provedeni monitoring nabavki potrošnog materijala za rad određenih medicinskih uređaja u zdravstvu. Tako se raspisuju tenderi sa specifikacijama potrebnih roba, ali se unaprijed može zaključiti da se na tender može javiti samo određeni proizvođač ili predstavnik određenog proizvođača imajući u vidu postojeće aparate određenog dobavljača.
Takav je slučaj otkriven u nabavci materijala za rad aparata za testiranje prema specifikacijama Zavoda za transfuzijsku medicinu RS. Preciznije, radilo se o potrošnom materijalu za rad aparata proizvođača Diamond srl, odnosno o nabavci za koju postoji samo jedan predstavnik koji zastupa navedenu kompaniju.
Zbog sličnog slučaja narušavanja aktivne i pravične konkurencije, reagovao je Ured za razmatranje žalbi, institucija zadužena za rješavanje žalbi ponuđača. Ova institucija je, na primjer, naložila da se poništi postupak nabavke trakica za mjerenje glukoze u krvi i lanceta u Domu zdravlja Gradačac, budući da se zahtijevala nabavka traka koje su kompatibilne sa određenom robnom markom aparata, Accu-Chek Active njemačkog proizvođača Roche Diagnostic, čime se favorizovao određeni proizvođač.
Prema tvrdnjama Ureda za razmatranje žalbi BiH, ugovorni organ nije argumentirano obrazložio zašto ponuđači, na primjer, ne mogu ponuditi i trakice drugog proizvođača (odnosno drugog komercijalnog naziva), pod uslovom da besplatno ponude i odgovarajući uređaj, odnosno zašto se svrha ove nabavke ne bi mogla ostvariti i drugim trakicama.
“Ugovorni organ je, onemogućavajući nuđenje suštinskih ekvivalentnih traka za određivanje glukoze u krvi i lanceta, tj. ograničavajući ponude samo na one koje su kompatibilne Accu-chek Active aparatu, neutemeljeno ograničio konkurenciju, posebno imajući u vidu činjenicu da je ugovornom organu trebalo biti poznato da na tržištu BiH postoji veliki broj dobavljača koji mogu na suštinski ekvivalentan način ponuditi predmetne materijale istog ili boljeg kvaliteta, sa sofisticiranijim tehničkim karakteristikama, i po daleko povoljnijim cijenama”, navodi se u rješenju Ureda za razmatranje žalbi, po osnovu žalbi jednog od ponuđača.
Kako plaćamo najskuplje lične dokumente, ali i one koji možda neće biti ni isporučeni
Takođe, daleko povoljniju cijenu ličnih dokumenata bi građani BiH plaćali da nije bilo štetnog ugovora u vrijednosti od 104 miliona KM koji je Agencija za identifikacijske dokumente, evidenciju i razmjenu podataka BiH (IDDEEA) sklopila sa njemačkom firmom Mühlbauer Roding. Ured za reviziju institucija BiH uradio je poseban izvještaj, gdje su predočene brojne greške u provedbi ove nabavke. Kao prvo, početak izdavanja novih ličnih dokumenata je kasnio, prije svega zbog procedure usvajanja zakonskih propisa za koju je u planu navedeno da će trajati 12 mjeseci, a u konačnici je trajala 21 mjesec. Kašnjenje je iskorišteno kao opravdanje za hitnu provedbu nabavke i upotrebu najnetransparentnijeg postupka – pregovaračkog postupka bez objave obavještenja, a da prethodno nije provedena adekvatna analiza konkurencije za izabranu tehnologiju. IDDEEA je na taj način favorizovala određenog ponuđača i onemogućila ostalim potencijalnim ponuđačima da na konkurentskoj osnovi daju svoje ponude, navodi se u revizorskom izvještaju.
Insistiralo se na nabavci ličnih dokumenata sa najvećim stepenom sigurnosti, sa ugrađenim elektronskim čipom, a izbor takve tehnologije povećao je ukupnu nabavnu cijenu za više od 80 miliona KM u odnosu na prethodni desetogodišnji ciklus. Pri tome, nije ponuđeno moguće alternativno rješenje, koje bi istovremeno osiguralo adekvatan stepen sigurnosti i povoljniju cijenu nabavke.
U pregovaračkom timu prevladavali su kadrovi iz društvenih oblasti koji nisu imali potrebna stručno-tehnička znanja iz ove oblasti, a pregovori sa odabranom kompanijom provedeni bez adekvatne pripreme, istraživanja tržišta i bez pouzdanih podataka o cijenama elektronskog čipa, što je značajno oslabilo pregovaračku poziciju tima.
Naime, prema nalazima revizije, nabavna cijena jednog elektronskog čipa iznosi 1,1 EUR, dok je IDDEEA procijenila njegovu vrijednost u rasponu od 6 do 8 KM. I na kraju, ugovorena je isporuka znatno većih količina ličnih karata i vozačkih dozvola od potrebnih, a ugovorom je navedeno da je IDDEEA obavezna platiti sve ugovorene količine bez obzira na potrebe. Tako građani ne samo da plaćaju najskuplje lične dokumente već plaćaju i dokumente koji možda neće biti ni isporučeni.
Navedeni primjeri govore o brojnim slabostima sistema javnih nabavki u BiH, koje pogoduju korupciji i rasipanju javnog novca, zbog čega je neophodno uspostaviti jača sistemska, zakonska i institucionalna rješenja, kojima će se osigurati pravilno provođenje javnih nabavki, ali i sankcionisanje bilo kakvih zloupotreba.
Javne nabavke koje se provode u skladu sa pravilima i principima transparentnosti, ekonomičnosti, aktivne konkurencije i jednakog tretmana svih ponuđača u interesu su cijelog društva jer osiguravaju da se javni novac efikasno i u prave svrhe koristi. Stoga su od krucijalne važnosti stalno praćenje i kontrola postupaka javnih nabavki, uključujući kontrolu nadležnih institucija, ali i civilnog sektora i javnosti, kako bi se prevenirale bilo kakve nepravilnosti koje narušavaju funkcionalan sistem javnih nabavki.
Izvor: Analiziraj.ba
“Tekst je proizveden u okviru medijskog pool-a Mreže ACCOUNT (Antikorupcijska mreža organizacija civilnog društva)”