Vladimir Gligorov
BEOGRAD, Fiskalna strategija koja je upravo objavljena je dosta depresivan dokument. Za razliku od one od prije godinu dana, koja je bila poletna, ali ne, vidjelo se gotovo odmah, i ostvariva, nova se može ocijeniti kao realistična, mada to ne znači i da je ostvariva. Šta je realistično?
Prije svega to što se očekuje da politika fiskalne konsolidacije – a to je smanjenje javne potrošnje kako bi fiskalni deficiti, razlika između potrošnje i prihoda, bili manji pa sa njima i dodatna zaduživanja države i posljedično rast javnog duga – dakle, da će ta fiskalna konsolidacija uticati negativno na privrednu aktivnost i zaposlenost ne samo kratkoročno, dakle u sljedećoj godini, nego i srednjoročno, dakle u sljedeće tri godine, a i dugoročno, dakle sve do 2025, kada bi, konačno, javni dug trebalo da se vrati u zakonom dozvoljeni okvir od 45 odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP).
Ili, u ciframa, sljedeće se godine očekuje da se BDP Srbije realno poveća za 1 odsto, 2015. za 1,8 odsto, a 2016. za 2 odsto, dok bi potom sve do 2025. privredni rast bio nešto brži od 3 odsto prosječno (postoji i alternativni scenario koji predviđa recesiju, pad BDP za 0,5 odsto sljedeće godine i potom usporeniji rast). Za zaposlenost se, opet, očekuje dodatno smanjenje sljedeće godine, eventualna stabilizacija u sljedeće dvije godine i blagi rast u čitavom periodu od deset godina. Imajući u vidu rast sa kojim se računa, teško je očekivati da će stopa nezaposlenosti pasti mnogo ispod 20 odsto u sljedećih deset godina, što je, u ekonomskom smislu, dugoročno posmatrano.
Zašto je to realistično? Zato što su dramatično smanjena očekivanja javnosti. Prirodna očekivanja, recimo ona koja nazivamo racionalnim, ili možda uopštenije ekonomskim, bi bila da bi dugoročno posmatrano, dakle u sljedećih desetak godina, trebalo da se postigne puna zaposlenost, recimo takva da je stopa zaposlenosti negdje oko 70 odsto, a nezaposlenosti svakako ispod 10 odsto. Moglo bi se reći da strategija razvoja i privredna politika ne zadovoljavaju ukoliko ni dugoročno ne rješavaju problem nedovoljne zaposlenosti. No, u zemlji sa iskustvom od više od tri decenije rđavih privrednih kretanja, realistično je nemati očekivanja da će se društveni i privredni život normalizovati, da se tako izrazim.
Cilj fiskalne strategije jeste, uopšteno, stabilizacija, što će reći uklanjanje osnovnih makroekonomskih neravnoteža, među koje, da ponovim, ne spada najvažnija, a to je nedovoljna zaposlenost. Teži se održivim javnim i spoljnim finansijama. Naime, kako sada stoje stvari, javni dug će se, uz primjenu ove fiskalne strategije, 2016. zaustaviti negdje na 70 odsto bruto domaćeg proizvoda, a potom bi trebalo da se smanjuje dok ne dostigne 45 odsto u 2025. To će se postići smanjenjem javne potrošnje, u odnosu na BDP, praktično iz godine u godinu. U suprotnom, dakle ako se ne bi primjenila strategija konsolidacije, javni bi dug, predviđa se, rastao neodrživom brzinom. Što znači da bi bilo potrebno da se odustane od njegovog urednog vraćanja. Drukčije rečeno, ova fiskalna strategija ima za cilj izbjegavanje stanja kada država ne može da vraća svoje dugove.
Pretpostavlja se, takođe, da je slično stanje i u spoljnim finansijama, dakle da nije moguće neprestano dodatno zaduživanje u inostranstvu, kako bi se izbjeglo stanje kada se oni više neće moći vraćati. To ima dvije veoma važne posljedice, o kojima se malo neposredno govori u Fiskalnoj strategiji, ali se zapravo tretiraju kao pretpostavka za mjere privredne politike i za čitavu strategiju privrednog rasta. Prva jeste da je potrebno smanjiti deficit u razmjeni sa inostranstvom kako bi se usporio rast spoljnog duga, a druga je da je rizik promjene kursa po održivost javnih finansija postao izuzetno veliki, pa se moraju izbjegavati veće depresijacije, što praktično implicira politiku fiksnog kursa.
Dakle, pretpostavlja se da je potrebno smanjenje deficita na tekućem računu bilansa plaćanja, ali uz očuvanje praktično fiksnog kursa. Iz toga slijedi da je potrebno da ne raste potrošnja, bar ne više nego što je u skladu sa ciljem smanjenja deficita, a i da će se uglavnom investirati domaća štednja, jer strana ulaganja imaju za posljedicu rast uvoza, a to opet teži da povećava strane finansijske obaveze.
U tim okolnostima, uz smanjenje javne potrošnje i uz, u najbolju ruku, stagnaciju privatne potrošnje, privredni rast zavisi od ulaganja i izvoza. Kako izvoz u velikoj mjeri zavisi od ulaganja, najvažnija je brzina kojom se povećavaju ulaganja. Opet, ukoliko je potrebno osloniti se prije svega na domaću štednju kako bi se finansirale investicije, one mogu da se povećavaju u mjeri u kojoj se povećava štednja ili, drukčije rečeno, kolika je spremnost odricanja od potrošnje. Koliko se može zaključiti na osnovu projekcija o rastu investicija u Fiskalnoj strategiji, jasno je da se sagledavaju granice daljem smanjenju potrošnje. Na osnovu toga, opet, nije realistično očekivati značajnije ubrzanje privrednog rasta.
Zbirni rezultat bi se mogao izraziti prosječnom godišnjom stopom realnog rasta bruto domaćeg proizvoda od 2009. do 2025, a koja je jedva iznad 2 odsto. Imajući u vidu veoma nisku stopu zaposlenosti, što će reći neuposlenost tog činioca proizvodnje, to je sedamnaest godina opstojanja neodgovarajućeg privrednog sistema i neefikasne privredne politike. Ako se tome dodaju i prethodnih trideset godina koje su bile, ukupno gledano, značajno gore, riječ je o izgubljenih pedeset godina. U tom je kontekstu potrebno razumijeti da se ova fiskalna strategija ocijenjuje kao realistična, kao zaokret ka realizmu zapravo.
Rast koji se predviđa trebalo bi da bude podstaknut promjenama u privrednom sistemu, dakle takozvanim strukturnim reformama. One su u Strategiji pobrojane, ali nisu kvantifikovane. No, kako se na njima zasnivaju očekivanja o privrednim kretanjima, takvim kakva su navedena, moglo bi se zaključiti da se zapravo i ne polažu neke velike nade u doprinos tih reformi. Imajući u vidu koliko se mogu poboljšati ne samo tržišne ustanove, već i administrativne i čitav javni sektor, trebalo bi da reforme omoguće značajno povećanje privredne aktivnosti, bar dok se ne iscrpe njihov pozitivni doprinos. Kako se to, koliko se može vidjeti, ne očekuje, to bi trebalo da znači da se ne očekuje previše od planiranih strukturnih reformi. U svakom slučaju, politika stabilizacije i strukturnih reformi ne čini se da su valjano integrisane, što možda porizlazi i iz ocjene da se zapravo ne može očekivati da će se te refrome sprovesti u obliku i obimu koji bi bili potrebni da bi imali značajniji uticaj na privredna kretanja.
Koliko je ova fiskalna strategija politički realistična? Budući da se ne očekuje previše, ona sama vjerovatno neće biti previše kritikovana. Svejedno, ona se suočava sa tri krupna rizika. Prvi je da se uđe u recesiju i da relativno brzi oporavak izostane. To bi imalo, kao što se i konstatuje u Strategiji, za posljedicu da bi se pogoršalo stanje javnih finansija i bile bi potrebne dodatne mjere štednje, što bi naravno stvorilo nove probleme. Drugi rizik jeste da se ne stekne povjerenje da postoji sveobuhvatna strategija reformi, što znači da izostanu strukturne reforme ili im se promjeni sadržaj, što bi onda odvelo i ovu fiskalnu strategiju tamo gdje se mogu naći i sve druge, dakle u arhivu neostvarenih planova. Konačno, postoji rizik od društvenih promjena koje mogu da ukinu i ono malo vladavine prava i institucionalnog djelovanja koji postoje. Uzmimo nekoga ko ima gotovo trideset godina i veoma male izglede da nađe posao u sljedećih desetak godina. Društvene posljedice produženog stanja besperspektivnosti ne mogu da budu dobre.
Konačno, hoće li se primjenom ove fiskalne strategije izbjeći potreba da se razgovara sa kreditorima o tome koji se dugovi mogu vratiti? Njome se, u prvom redu, smanjuju obaveze prema postojećim korisnicima budžeta, što nije lako, ali je nesumnjivo u domenu onoga što vlast može da učini. Potom se nagovještava da će se jeftinijim kreditima vratiti oni skuplji, pa će se smanjiti trošak kamata. A pominju se i prihodi od privatizacije, mada u ovom času nije jasno da li postoji spremnost da se ona sprovede. No, ne vidi se da se sa tim računa kao sa nekim odlučujućim činiocem održivosti javnih finansija. No, najveći problem jeste da li će se uspjeti u zaokretu u očekivanjima. Jer, dosadašnji razvoj spoljnog i javnog duga sugeriše da se prećutno računalo sa tim da se oni neće nikada, bar ne u potpunosti, vratiti.
Ovo je, dakle, strategija desetogodišnjeg razduživanja i odricanja. Sa prosječnom realnom stopom rasta od, recimo, pet odsto, to bi bilo održivo.
Peščanik.net